Kommunale Demokratie im Schwinden?

Kommunale Demokratie im Schwinden?

Kommunal-Info 7/2018
von Dr. Achim Grunke

Vom französischen Philosophen und Politiker Alexis de Tocqueville (1805-1859) stammt der Ausspruch von den Gemeinden als den „Schulen der Demokratie“. Dort sollen Bürgerinnen und Bürger elementar und am unmittelbarsten erfahren wie Politik und Demokratie funktionieren. Gemeinhin wird angenommen, dass die Bürger in der Kommune lernen könnten, Verantwortung für die Gemeinschaft zu übernehmen und damit den Grundstein für ein demokratisches, von der Bürgerschaft getragenes Gemeinwesen legen würden. 

Und einschlägige Lehrbücher verraten, die „Schule der Demokratie“ biete eine Vielzahl demokratischer Mitwirkungsmöglichkeiten für die Bürger. Kommunalpolitische Fragen beträfen die Bürger oft direkt, die Problemlagen seien im allgemeinen überschaubar, die Folgen des eigenen Engagements seien unmittelbar erfahrbar. Und wer sich in der Kommunalpolitik engagiere, und sei es nur für ein konkretes Projekt für kurze Zeit, der erlerne dabei die Spielregeln demokratischer Entscheidungsprozesse und das Handwerk der Kompromisssuche. 

Seit geraumer Zeit wird aber beklagt, dass es Risse im Gebälk der kommunalen Demokratie gebe und bei den Bürgern ein Vertrauensverlust in die „Schule der Demokratie“ eingetreten sei. Festgemacht wird das u.a.
an einer tendenziell abnehmenden Wahlbeteiligung bei Kommunalwahlen und einer teilweise sinkenden Bereitschaft zur Übernahme kommunaler Ehrenämter und Mandate. 

Sinkende Wahlbeteiligung
Die Zunahme der Nichtwähler bei kommunalen Wahlen, was nicht nur in Sachsen, sondern in allen Bundesländern zu beobachten ist, kann nicht auf einen absoluten Trend zu größerer Wahlenthaltung auf allen Ebenen der Politik zurückgeführt werden. Zwar ist auch bei Bundestags- und Landtagswahlen ein Rückgang der Wahlbeteiligung zu registrieren, aber dieser Rückgang war, im Vergleich zu dem Wählerschwund auf lokaler Ebene, deutlich geringer. Bemerkenswert ist zudem, dass bis zu Beginn der 1990er Jahre die Wahlbeteiligung bei Kommunalwahlen zwar nie so hoch wie bei Bundestagswahlen, doch mit Anteilen von über 70 Prozent deutlich höher war als heute. Für Sachsen weist die Wahlbeteiligung folgende Entwicklung auf:

Gemeinderatswahlen

1990: 76,0 % 1994: 70,4 % 1999: 53,9 % 2004: 46,1 % 2009: 47,7 % 2014: 48,9 %

Kreistagswahlen

1994/95: 66,9 % 1999: 53,8 % 2004: 48,2 % 2008: 45,8 % 2014: 49,7 %

Landtagswahlen

1990: 72,8 % 1994: 58,4 % 1999: 61,1 % 2004: 59,6 % 2009: 52,2 % 2014: 49,1 %

Bundestagswahlen
(Wahlbeteiligung in Sachsen)

1990: 76,2 % 1994: 72,0 % 1998: 81,6 % 2002: 73,7 % 2005: 75,7 % 2009: 65,0 % 2013: 69,5 % 2017: 75,4 %

 

Erklärungsversuche
Mitunter wurde in den letzten Jahren an Wahlabenden nach Kommunalwahlen die geringe Wahlbeteiligung damit erklärt, dass dies auf den Unmut der Bürger über die „Politik in Berlin“ zurückzuführen sei. Doch bei näherem Hinsehen überzeugt dieses Argument nicht, denn wie ist dann die sichtlich höhere Wahlbeteiligung bei Bundestagswahlen zu erklären, wo es ja um die „Politik in Berlin“ geht. Offensichtlich können die Wähler sehr wohl zwischen den Politikebenen unterscheiden, demzufolge die Wahlentscheidung bei der Kommunalwahl nicht bloß als Reflex auf die politische Großwetterlage zu erklären ist.

Nach einer Forsa-Untersuchung vom Mai 2018 sei der Grund für die schrumpfende Wählerzahl bei Kommunalwahlen in der Kommunalpolitik selbst zu suchen. In der Wahrnehmung der Befragten würden sich die Kommunalpolitiker nicht mehr um die wirklichen Probleme und Sorgen der Bürger vor Ort kümmern, die auf kommunaler Ebene betriebene Politik würde zunehmend weniger den Erwartungen der Bürger entsprechen. Zudem seien die Kandidaten, die bei kommunalen Wahlen antreten, zu wenig bekannt, nicht profiliert genug und daher nicht in ausreichendem Maße überzeugend.1 

Aber auch die Forsa-Untersuchung scheint nur an der Oberfläche zu bleiben und keine ausreichende Erklärung für die sinkende Wahlbeteiligung zu liefern. Die Ursachen dafür liegen tiefer und sind in einer zunehmenden Entfremdung der Bürger von der repräsentativen Demokratie auch auf kommunaler zu suchen. Die grundgesetzlich garantierte kommunale Selbstverwaltung in Deutschland sei auf eine „Restzuständigkeit“ reduziert, wenn es um eigenständige Gestaltungsmöglichkeiten und frei verfügbare Ressourcen gehe, denn mehr als 90 Prozent der kommunalen Tätigkeit dürfte inzwischen durch das Land, den Bund und die EU weitgehend rechtlich und oft auch sachlich vorgegeben sein.2 

Viele kommunale Politikfelder sind inzwischen dermaßen verrechtlicht, dass sie für Außenstehende, ja mitunter auch für ehrenamtliche Kommunalpolitiker, als ein Minenfeld von Paragrafen erscheinen. Zudem ist eine häufig sperrige Verwaltungssprache eine zusätzliche Barriere für das Verständnis der Zusammenhänge des jeweiligen Problemfeldes. Auch die Einführung der Doppik in der kommunalen Haushaltswirtschaft hat es für Außenstehende nicht einfacher gemacht, sich hier einen Durchblick zu verschaffen, wenn der Haushaltsentwurf gemäß Gesetz an sieben Tagen öffentlich auszulegen ist und hier für Einwohner und Abgabepflichtige die Möglichkeit besteht, Einwendungen gegen den Entwurf zu erheben. Wer da nicht über eine entsprechende fachliche Ausbildung verfügt, sieht sich dem riesigen Zahlenwerk ziemlich hilflos ausgesetzt. 

Auch die seit den 1990er Jahren vollzogenen Gebiets- und Verwaltungsreformen und damit die Konzentration in größeren Einheiten haben die Distanz der Bürger zu ihren Kommunen vergrößert und „in ihrer binnenorientierten Managementperspektive die Bürgerinnen und Bürger zunächst fast völlig vergessen und die zivilgesellschaftlichen Kooperationspotentiale vernachlässigt.“3 

Die Entfremdung der Bürger von der kommunalen Demokratie sei auch durch die Liberalisierungs- und Privatisierungstendenzen herbeigeführt worden, die seit den 1990er Jahren zu einem Steuerungsverlust der Kommunalvertretung und zu erheblichen Transparenzdefiziten geführt haben. Dabei wurden zum Teil die Zuständigkeiten und die politische Verantwortung der kommunalen Gremien und Organe in intransparente, semidemokratisch und monothematisch dominierte Parallelstrukturen verlagert (Outsourcing). 

Die Steuerung und Kontrolle der Aufgabenwahrnehmung unterliege von daher erheblichen Transparenzverlusten. Das werde noch dadurch verstärkt, dass Entscheidungs- und Steuerungsgremien unter Ausschluss der Öffentlichkeit, teilweise sogar unter Verschwiegenheitsvorgaben gegenüber den delegierenden Räten und Kreistagen beraten und gefällt werden. Das so entstehende undurchschaubare Geflecht intransparenter Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten führe dann zur Distanz der Bürgerinnen und Bürger zu ihren Gemeinderäten und Kreistagen und der dort betriebenen Politik.4 

Sinkende Wahlbeteiligung (nicht nur bei Kommunalwahlen) hat auch damit etwas zu tun, dass die sozial schwachen Schichten sich mehr und mehr von der demokratischen Teilhabe verabschieden und sich zunehmend apathisch oder gar destruktiv verhalten.
Die Annahme, über die lokale kommunale Ebene zu einer Stärkung oder Erneuerung der Demokratie insgesamt beitragen zu können, scheint vor dem Hintergrund der Ergebnisse verschiedener Studien eher fraglich. 

Folgerungen
In seinen „Thesen zur Weiterentwicklung lokaler Demokratie“ des Deutschen Städtetages vom November 2013 wird „eine umfassende – formelle wie informelle – Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an Planungsprozessen und anderen kommunalpolitischen Entscheidungen“ als geeignet angesehen, deren Qualität und Akzeptanz entscheidend zu verbessern. Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger müsse deshalb von Rat und Verwaltung als eine Chance verstanden werden.

Dafür sind wiederum ein umfassendes Angebot an Information, an Möglichkeiten der Kommunikation und Transparenz der Verfahren die entscheidenden Voraussetzungen, damit die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an Planungs- und Entscheidungsprozessen zu einem konsensualen und befriedigenden Ergebnis führen kann. Hierzu gehören insbesondere eine frühzeitige Offenlegung aller Rahmenbedingungen von Planungsprozessen und der Gründe, die für, aber auch gegen ein Vorhaben sprechen. 

Gleichzeitig muss aber davor gewarnt werden, Bürgerbeteiligungen als bloße Alibiveranstaltungen zu inszenieren. Geraten lokale Beteiligungsangebote in eine „Niedlichkeitsfalle“ oder wird Beteiligung zur „Treppe ins Nichts“, führt das umso mehr zur Enttäuschung der Bürgerinnen und Bürger.5

 


1 https://kommunal.de/artikel/ende-der-kommunalpolitik, 4. Juni 2018
2 Vgl. Roland Roth, Handlungsoptionen zur Vitalisierung der Demokratie. Expertise für die Bertelsmann Stiftung, S. 17.
3 Roland Roth, ebenda.
4 Vgl. Helmut Delle, Selbstdemontage der kommunalen Demokratie, in: AKP, Nr. 4/2011.
5 Vgl. Roland Roth, ebenda, S.20.