Neuer Vorschlag für EU-Wasserrichtlinie

Neuer Vorschlag für EU-Wasserrichtlinie

Kommunal-Info 5/2018
von Dr. Achim Grunke

Am 1. Februar 2018 hat die EU-Kommission den Entwurf für eine neue Trinkwasserrichtlinie vorgelegt. Sie trägt den Titel „Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch (Neufassung)“ COM(2017) 753 und soll die vor über 20 Jahren in Kraft getretene EU-Richtlinie 98/83/EG ersetzen. 

Wie es in der Begründung zum neuen Richtlinienentwurf heißt, hatte die bisherige Richtlinie 98/83/EG bereits zum Ziel, „die menschliche Gesundheit vor den nachteiligen Einflüssen zu schützen, die sich aus dem Konsum von verunreinigtem Wasser ergeben, indem dessen Genusstauglichkeit und Reinheit gewährleistet werden.“ Generell sei diese Richtlinie auch von den Mitgliedstaaten ordnungsgemäß umgesetzt worden, aber „das Konzept der Qualitätsüberwachung an dem Punkt, an dem das Wasser zum Gebrauch bereitgestellt wird, orientiert sich jedoch an Parametern, die vor über 20 Jahren festgelegt wurden. Deshalb muss geprüft werden, ob die Richtlinie vorhandenen und künftigen Belastungen gerecht wird und garantiert, dass die Bewohner und Besucher von EU-Ländern auch in kommenden Jahrzehnten qualitativ hochwertiges Trinkwasser genießen können“, so in der Begründung des neuen Richtlinienentwurfs. 

Allgemeine Ziele
Der neue Richtlinienentwurf COM (2017) 753 sieht sich als eine „unmittelbare Folgemaßnahme zur Europäischen Bürgerinitiative ,Right2Water’“ und macht sich die Zielstellung zueigen, dass die EU-Institutionen und die Mitgliedstaaten die Aufgabe haben, dafür zu sorgen, dass alle Bürger und Bürgerinnen das Recht auf Wasser und sanitäre Grundversorgung haben. Damit stehe dieses Ziel voll und ganz im Einklang mit der Resolution der Generalversammlung der Vereinten Nationen vom 25. September 2015-„Transformation unserer Welt: die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung“ und insbesondere mit Ziel 6 für nachhaltige Entwicklung sowie dem damit zusammenhängenden Einzelziel, „allgemeinen und gerechten Zugang zu einwandfreiem und bezahlbarem Trinkwasser für alle zu erreichen“.
Der neue Richtlinienvorschlag soll darauf abzielen, „Trinkwasser auf ressourceneffiziente und nachhaltige Weise zu bewirtschaften, und dazu beizutragen, den Energieverbrauch sowie unnötigen Wasserverlust zu reduzieren. Er wird auch dazu beitragen, die Verwendung von Plastikflaschen zu verringern, indem das Vertrauen der Verbraucher in Leitungswasser gestärkt wird.“ Deshalb enthält der Vorschlag auch Vorschriften „zur Förderung der nachhaltigen Bewirtschaftung von Trinkwasser in ressourceneffizienter Weise und wird dazu beitragen, den Verbrauch an Flaschenwasser zu reduzieren. Dies entspricht auch dem Bestreben der EU, Treibhausgasemissionen und die Vermüllung der Meere zu minimieren und steht mit der europäischen Strategie für Kunststoffe im Einklang.“
Als „Wasser für den menschlichen Gebrauch“ gilt im Sinne der Richtlinie „alles Wasser, sei es im ursprünglichen Zustand oder nach Aufbereitung, das sowohl in öffentlichen als auch in privaten Räumlichkeiten zum Trinken, zum Kochen, zur Zubereitung oder Herstellung von Speisen oder zu anderen häuslichen Zwecken bestimmt ist, und zwar ungeachtet seiner Herkunft und ungeachtet dessen, ob es aus einem Verteilungsnetz, in Tankfahrzeugen oder, bei Quellwasser, in Flaschen oder anderen Behältern bereitgestellt wird.“

Maßnahmen und Kosten
„Das Ziel der Richtlinie… soll erreicht werden durch Mindestqualitätsnormen auf EU-Ebene und Mindestkriterien für die Überwachung, die Berichterstattung, den Zugang zu Wasser, die Transparenz und Abhilfemaßnahmen für Fälle, in denen diese Normen nicht erfüllt werden.“ Die europaweit einheitliche Versorgung mit qualitativ hochwertigem Trinkwasser soll insbesondere durch folgende Maßnahmen erreicht werden: 

  •  Die Wasserqualität soll anhand von 18 neuen Kriterien in einem Prüfkatalog für unbedenkliches Wasser darunter die Prüfung auf mögliche Schadstoffe, Bakterien oder Viren verbessert werden. Zur Reinhaltung des Versorgungsnetzes werden nach Vorstellung der EUKommission neue mikrobiologische Parameter eingeführt.
  •  Durch ein Risikomanagement entlang der gesamten Versorgungskette soll die Trinkwasserqualität gewährleistet werden.
  •  Zusätzliche Transparenz- und Informationspflichten für Wasserversorger sollen zu mehr Ressourceneffizienz und Sicherheit führen.
  •  Den Zugang zu Trinkwasser sollen EU-Mitgliedsstaaten, beispielsweise durch Trinkwasserbrunnen und Informationskampagnen verbessern sowie die Ausgabe kostenlosen Leitungswassers in öffentlichen Gebäuden, Restaurants, Kantinen und Cateringdiensten unterstützen.

Im Begründungstext zum Richtlinienvorschlag wird eingeschätzt, dass im Ergebnis einer Effizienz-Analyse die Gesamtkosten der Trinkwasserversorgung in der EU im Jahr 2014 auf rund 46,5 Mrd. EUR geschätzt wurden, wovon 8,3 Mrd. EUR auf die Umsetzung der Richtlinie 98/83/EG entfielen. Bei der Umsetzung der neuen Richtlinie werden die entstehenden Mehrkosten auf 5,9 bis 7,3 Mrd. EUR geschätzt „und würden im Wesentlichen von den Versorgungsunternehmen getragen werden. Verbraucher müssten mit einer sehr geringfügigen Zunahme ihrer Haushaltskosten rechnen. Es besteht jedoch keinerlei Risiko, dass Trinkwasser unbezahlbar wird, und die geringfügigen Mehrkosten für die Privathaushalte ließen sich durch das Trinken von Leitungswasser anstelle von Flaschenwasser ausgleichen“ so im Begründungstext.
Neu im Richtlinienentwurf gegenüber der bisherigen Richtlinie ist der in Artikel 7 formulierte „Risikobasierte Ansatz für Sicherheit in der Wasserversorgung“. Danach tragen die Mitgliedstaaten bei der Versorgung, Aufbereitung und Verteilung von Wasser für den menschlichen Gebrauch dafür Sorge, dass folgende Maßnahmen zu treffen sind: 

(a) eine Gefahrenbewertung der Wasserkörper, die für die Entnahme von Wasser für den menschlichen Gebrauch genutzt werden (Artikel 8);
(b) eine Risikoanalyse der Wasserversorgung durch die Versorgungsunternehmen
zur Überwachung der Qualität des von ihnen bereitgestellten Wassers (Artikel 9 und Anhang II Teil C);
(c) eine Risikobewertung von Hausinstallationen (Artikel 10).

Die Gefahrenbewertungen sind bis drei Jahre nach dem äußersten Termin für die Umsetzung dieser Richtlinie durchzuführen, werden alle drei Jahre überprüft und bei Bedarf aktualisiert. Die Risikobewertungen der Wasserversorgung sind von sehr großen und großen Versorgungsunternehmen bis drei Jahre nach dem äußersten Termin für die Umsetzung dieser Richtlinie und von kleinen Versorgungsunternehmen bis sechs Jahre nach dem äußersten Termin für die Umsetzung dieser Richtlinie durchzuführen. Alle werden regelmäßig in Abständen von höchstens sechs Jahren überprüft und bei Bedarf aktualisiert.
Die Risikobewertungen von Hausinstallationen sind bis drei Jahre nach dem äußersten Termin für die Umsetzung dieser Richtlinie durchzuführen, werden alle drei Jahre überprüft und bei Bedarf aktualisiert. 

Ausnahmeregelungen 
Wie bisher können im neuen Richtlinienvorschlag die Mitgliedstaaten der EU auch Ausnahmen von den Bestimmungen der Richtlinie zulassen:

a) bei Wasser, das ausschließlich für Zwecke bestimmt ist, wo die „zuständigen Behörden überzeugt sind, dass die Wasserqualität keinerlei direkten oder indirekten Einfluss auf die Gesundheit der betreffenden Verbraucher hat“;
b) bei Wasser für den menschlichen Gebrauch, „das aus einer individuellen Versorgungsanlage stammt, aus der im Durchschnitt weniger als 10 m3 pro Tag entnommen oder mit der weniger als 50 Personen versorgt werden, sofern die Wasserbereitstellung nicht im Rahmen einer gewerblichen oder einer öffentlichen Tätigkeit erfolgt.“

Werden die unter b) vorgesehenen Ausnahmen in Anspruch genommen, ist die betroffene Bevölkerung darüber und über alle Maßnahmen zu unterrichten, „die zum Schutz der menschlichen Gesundheit vor nachteiligen Einflüssen, die sich aus einer Verunreinigung von für den menschlichen Gebrauch bestimmtem Wasser ergeben, ergriffen werden können.“ Außerdem sind der betroffenen Bevölkerung umgehend geeignete Ratschläge zu erteilen, „wenn eine potenzielle Gefährdung der menschlichen Gesundheit, die durch die Qualität dieses Wassers bedingt ist, erkennbar ist.“ 

Stellungnahmen von Verbänden
Nach dem Verfahren der EU-Kommission zur Entscheidung über die Wasserrichtlinie können Organisationen und Verbände zum Richtlinienentwurf Stellung beziehen. In Deutschland haben hierzu insbesondere die Allianz der öffentlichen Wasserwirtschaft e.V. (AöW) und der Verband der kommunalen Unternehmen e.V. (VKU) gemeinsam mit dem Deutschen Städte- und Gemeindebund (DStGB) und dem Deutschen Städtetag (DST) eine Stellungnahme abgegeben.
Der VKU, der DStGB und der DST begrüßen die Initiative der EU-Kommission, die Trinkwasserrichtlinie von 1998 an die aktuellen Gegebenheiten und Verunreinigungsquellen anzupassen und sie befürworten, dass die EU-Kommission der frühzeitigen Erkennung von Verunreinigungsquellen mehr Aufmerksamkeit zukommen lassen will. Eine konsequente Umsetzung des Vorsorgeund des Verursacherprinzips sei für einen wirksamen Gewässerschutz nach wie vor das Wichtigste.
Ebenso begrüßt die AöW die vorgesehene Regelung über die Verbesserung der Zugangsmöglichkeiten zu Wasser im Rahmen des Ermessensspielraums der Mitgliedstaaten und sieht das als wichtigen Schritt, die Mitgliedsstaaten auf ihre Pflicht zur Schaffung und Sicherung des Zugangs zu sauberem Trinkwasser für alle EU-Bürgerinnen und -Bürger hinzuweisen. Allerdings wird in beiden Stellungnahmen noch Änderungsbedarf in wesentlichen Punkten angemeldet.
In der VKU/DStGB/DST-Stellungnahme1 wird als Grundvoraussetzung für die Effektivität des vorgeschlagenen „risikobasierten Ansatzes“ gesehen, „dass identifizierte Verunreinigungsquellen systematisch angegangen und einseitige End-of-Pipe-Lösungen2 bei der Trinkwasserversorgung vermieden werden. Nur wenn Maßnahmen beim Verursacher der Verunreinigung und den jeweiligen Stoffen ansetzen und auf deren Auswirkungen auf die Gewässer basieren, kann ein risikobasierter Ansatz gelingen und zum Erfolg führen… Der risikobasierte Ansatz in der von der EU-Kommission vorgeschlagenen Ausgestaltung würde aus unserer Sicht absehbar einen einseitigen Mehraufwand für die Wasserversorger und deren Kunden bedeuten, ohne Verunreinigungsquellen nachhaltig zu bekämpfen. Wir plädieren vielmehr dafür, die Entscheidung über Anwendung und Ausgestaltung des risikobasierten Ansatzes alleine den Mitgliedstaaten zu überlassen, um im Sinne des Subsidiaritätsprinzips nationale Gegebenheiten zu respektieren.“
Die Anpassung von Parametern und Grenzwerten auf Basis des Vorsorgeprinzips sollte den Empfehlungen der Weltgesundheitsorganisation entsprechen. Zudem sei das bewährte System von Indikatorparametern beizubehalten, da hier auch wichtige, für den Verbraucher selbst zu überprüfende Parameter gegeben sind. Der erweiterte Überwachungsumfang für alle in Artikel 5 festgelegten Parameter durch Wasserversorger wird als unverhältnismäßig in Bezug auf Aufwand und Nutzen gesehen und daher abgelehnt. Die Probennahmehäufigkeit sollte wieder an das System der Trinkwasserrichtlinie von 1998 angenähert werden.
Hinsichtlich der vorgeschlagenen Informationspflichten sei das Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzip zu wahren. Die von den Wasserversorgern den Verbrauchern schon heute zeitnah und verständlich aufbereiteten Informationen zur Qualität der Trinkwasserversorgung und zur Versorgungssicherheit sollten auch den jetzt vorgesehenen Informationspflichten genügen. Eine Erweiterung der Informationspflichten in der Trinkwasserrichtlinie z.B. auf Kosten- und Entgeltstrukturen werde abgelehnt. Es zeichne sich zudem ab, dass mit den neuen Pflichten insgesamt ein unverhältnismäßig hoher Aufwand für Wasserversorger wie auch Behörden verbunden sein würde.
In der Stellungnahme der AöW3 wird kritisch angemerkt, dass die EU-Kommission mit einigen vorgeschlagenen Regelungen in der Neufassung sowohl über den Regelungsinhalt der Richtlinie selbst als auch gerade über die Prinzipien Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit hinausgehe und massive Eingriffe in die Selbstverwaltungskompetenz der Kommunen und auch in die Kompetenzen der Mitgliedsstaaten zu befürchten seien. Die EU-Kommission missachte mit der Neufassung der Trinkwasserrichtlinie den rechtlichen Rahmen der Europäischen Union und versuche ihre Kompetenz unzulässig auszuweiten. „Sollte sie im Zuge des Neufassungsverfahrens nicht auf die auf europäischer Ebene zu regelnden Inhalte der Richtlinie zurückgehen, muss von den Mitgliedsstaaten und der Legislative in den Mitgliedsstaaten geprüft werden, ob eine Subsidiaritätsrüge erforderlich ist.“
Mit einigen vorgeschlagenen Neuregelungen der EU-Trinkwasserrichtlinie würden Liberalisierung und Privatisierung im Bereich Wasser erleichtert. Die Begründungen mit Verbraucherinteressen und mit der Europäischen Bürgerinitiative „Right2Water“ seien in wichtigen Punkten nur vorgeschoben und es bestehe die Gefahr, dass die Regelungen für andere Ziele – Kommerzialisierung der Wasserversorgung und Privatisierung – benutzt werden. Hingegen werden zu den Forderungen der Europäischen Bürgerinitiative „Right2Water“ – wie Ende der Liberalisierung – keine angemessenen Regelungen vorgeschlagen. Die AöW fordere deshalb eine ausdrückliche Erwähnung in der Richtlinie (in Artikel 1), wonach die Versorgung mit Trinkwasser und die Bewirtschaftung der Wasserressourcen nicht den Binnenmarktregeln unterliegen und die Wasserwirtschaft von der Liberalisierungsagenda und von Freihandelsabkommen ausgeschlossen ist.
Mit Erstaunen werde vermerkt, „dass die erwarteten Mehrkosten durch die neu gefasste Richtlinie in Höhe von geschätzten 5,9 bis 7,3 Milliarden Euro damit abgetan werden, dass diese überwiegend von den Wasserversorgern zu tragen sind, damit aber keine Mehrkosten für die Verbraucher entstehen würden. Es ist nicht hinzunehmen, dass die EU-Kommission mit neuen Regelungen den Kommunen und örtlichen Versorgern immense Kosten aufbürdet.“
Die AöW lehnt die Vorschläge über Informationspflichten ab, soweit sie über die bestehenden Informationsfreiheitsgesetze hinausgehen Die Informationspflichten über die Kosten der Abwassersammlung und -behandlung hätten in der EU-Trinkwasserrichtlinie nichts zu suchen. Ein Mehrwert zur Erreichung der Ziele der Trinkwasserrichtlinie – Sicherung der Trinkwasserqualität – werde damit nicht erreicht.
Nicht zu akzeptieren sei, dass die Versorgungsunternehmen unabhängig von ihrer rechtlichen Struktur, Eigentümerschaft und Verantwortung als reine Wirtschaftsunternehmen betrachtet werden. Zudem werden kleine Versorgungsunternehmen unverhältnismäßig stark belastet. Gewachsene Strukturen und lokale Gegebenheiten in den Mitgliedstaaten würden nicht angemessen berücksichtigt.

——

1 Die vollständige Stellungnahme von VKU/DStGB/DST kann heruntergeladen werden unter: www.vku.de/…/180329_VKU_Stellungnahme_Trinkwasserrichtlinie.pdf
2 Von einer „End-of-Pipe-Lösung“ ist allgemein die Rede, wenn eine Maßnahme am Ende einer Prozesskette steht, wenn z.B. am Ende der Aufbereitung des Trinkwassers die Schadstoffe mit entsprechendem Aufwand abgesondert werden müssen. Im Gegensatz dazu stehen vorsorgende Lösungen, bei denen vor der Aufbereitung vorgebeugt wird, dass die Schadstoffe (z.B. im Grundwasser) erst gar nicht anfallen.
3 Der vollständige Text der Stellungnahme der AöW ist zu finden unter: https://aoew.de/media/Publikationen/Positionspapiere/