Medizinische Versorgung von Asylsuchenden

Medizinische Versorgung von Asylsuchenden

Kommunal-Info 3/2015
von Konrad Heinze

Die medizinische Versorgung von Asylsuchenden ist im Asylbewerberleistungsgesetz (AsylblG) geregelt, […] Grundsätzlich gilt nach § 4 und § 6 AsylblG, dass die medizinische Versorgung in Fällen „akuter Erkrankungen und Schmerzzustände“ zu gewährleisten ist. Zahnersatz hat dann zu erfolgen, so dieser „aus medizinischen Gründen unaufschiebbar ist“. „Sonstige Leistungen“ können gewährt werden, wenn sie zur „Sicherung der Gesundheit unerlässlich“ sind. Leistungsberechtigten mit „besonderen Bedürfnissen“, etwa unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen oder Personen, die Opfer von Vergewaltigung, Folter oder anderen schweren Formen von physischer, psychischer und sexueller Gewalt wurden, ist „die erforderliche medizinische oder sonstige Hilfe“ zu gewähren.
Mit der Gesetzesnovelle vom 01.03.2015 neu hinzu gekommen ist der § 6a AsylblG in Entsprechung zu §25 SGB XII, demnach Krankenhäuser und/oder Ärzt_innen Notfallbehandlungen direkt gegenüber dem Leistungsträger des AsylblG geltend machen können. Weiterhin wurde der Zugang zu den „Analogleistungen“ geändert: Personen, die länger als 15 Monate „Grundleistungen“ nach §3 AsylblG bezogen, haben nach §2 AsylblG Anspruch auf „Analogleistungen“ entsprechend dem Sozialgesetzbuch XII, was sich demnach auch auf die Krankenversorgung auswirkt.
Als Träger der Leistungen konkret zuständig für die medizinische Versorgung der Asylsuchenden ist die jeweilige Sozialbehörde der aufnehmenden Kommune, wie es im Sächsischen Flüchtlingsaufnahmegesetz festgelegt ist. Dort ist ebenso die Kostenerstattung des Landes an die Kommunen hinsichtlich der zu erbringenden Leistungen nach AsylblG geregelt. Aufwendungen für im vorangegangenen Kalenderjahr erbrachte Leistungen im Falle von Krankheit, Schwangerschaft und Geburt werden erstattet, so sie 7669,38 EUR pro Person übersteigen. Obgleich die beschriebenen Regelungen recht eindeutig formuliert sind, ist die konkrete Umsetzung oftmals problematisch – insbesondere für die Asylsuchenden, welche von der Versorgung abhängig sind. So ist es erforderlich, dass vor jedem Praxisbesuch ein Behandlungsschein durch das Sozialamt ausgestellt wird. Hieraus resultiert, dass medizinisch unkundigem Verwaltungspersonal die Entscheidung obliegt, ob eine Erkrankung „akut“ ist, ab wann eine Zahnbehandlung als „unaufschiebbar“ gilt oder welche sonstigen „Hilfen“ und „Leistungen“ als „erforderlich“ oder „unerlässlich“ einzuschätzen sind. Darüber hinaus kann es dazu kommen, dass das Erfordernis einer Behandlung vorab amtsärztlich geprüft wird.
Die Folgen dessen sind zum einen unnötige Behandlungsverzögerungen, wodurch der Verlauf einer Erkrankung voranschreiten und chronische gesundheitliche Beeinträchtigungen entstehen können. Die Betroffenen verspüren einen zuweilen enormen Leidensdruck und schließlich müssen überdurchschnittlich häufig kostenintensive medizinische Notdienste und Akutbehandlungen in Anspruch genommen werden.* Im äußersten Falle kam es bereits zu Todesfällen aufgrund ausgebliebener ärztlicher Behandlung, wie etwa am 14. Februar 2014 in einer Asylsuchendenunterkunft in Plauen. Zum anderen ist die Abwicklung des Behandlungsscheinsystems über die Sozialämter mit einem hohen Aufwand verbunden, der alle Beteiligten betrifft. Gerade im ländlichen Raum ist die zuständige Behörde oft weiter entfernt, so dass den Asylsuchenden lange Wege entstehen oder gerade über die Wochenenden niemand zu erreichen ist. Hinzu kommt der zu betreibende Verwaltungsaufwand: so beschreibt beispielsweise eine Auskunft der Dresdner Sozialbehörde, dass die zehn zuständigen Mitarbeiter_innen ca. ein Drittel ihrer Arbeitszeit auf das Ausstellen und Verwalten der Behandlungsscheine verwenden. Weiterhin entstehen den behandelnden Ärzt_innen Rechtsunsicherheiten und im Endeffekt eine erhöhte Belastung der Not- und Rettungsdienste.
Trotz des engen institutionellen und gesetzlichen Rahmens lassen sich aber auch im Bereich der medizinischen Versorgung kommunale Handlungsspielräume finden. Kurzfristig wäre es für die unterbringenden Gemeinden eine Möglichkeit, gegenüber Ärzt_innen im Einzugsbereich, aber auch der Heimleitung und dem weiteren Personal im Umfeld einer Unterkunft die Kostenübernahme im Notfall breit zu kommunizieren. Dies sollte ebenso den schon aufhältigen und neu ankommenden Asylsuchenden vermittelt werden. So ließe sich eine große Rechtsunsicherheit ausräumen. Darüber hinaus wäre es denkbar, ein Informationsblatt mit den nächstgelegenen medizinischen Einrichtungen in den Landessprachen der Herkunftsstaaten anzubieten.
Mittel- und langfristig böte sich den Kommunen die Perspektive, über das „Bremer Modell“ die medizinische Versorgung zu verbessern und gleichzeitig den bislang nötigen Verwaltungsaufwand zu verringern. Kern des seit 2005 angewandten Modells ist ein Vertrag zwischen der Bremer Sozialbehörde und der AOK Bremen/Bremerhaven auf Grundlage des § 264 Abs. 1 SGB V. Demnach erhalten die Leistungsberechtigten nach AsylblG von Beginn an eine Chipkarte, mit der sie eigenständig ärztliche Hilfe in Anspruch nehmen können. Die Ausgabe von Behandlungsscheinen durch die Sozialbehörde entfällt. Da Asylsuchende damit nicht Krankenversicherte im eigentlichen Sinne sind, ist dementsprechend auch der Umfang der Leistungen reduziert. So sind etwa freiwillige Zusatzleistungen der Krankenkassen ausgenommen. Auch muss weiterhin etwa bei Psychotherapien oder Zahnersatz ein Antrag samt Gutachten gestellt werden. Am Ende steht dennoch ein vereinfachter und beschleunigter Zugang zu medizinischer Versorgung.
Die Kommunen selbst bleiben nach diesem Entwurf auch weiterhin die Kostenträger, jedoch zeigte sich weder in Bremen noch in Hamburg, wo das Modell seit Juli 2012 angewandt wird, dass die Kosten stiegen, sondern langfristig eine Kostenersparnis zu erwarten ist. Die Erklärung hierfür liegt zum einen in der personellen und finanziellen Entlastung der Verwaltung: die Abrechnungsstelle und die Administration der Krankenhilfe entfiel, die Amtsärzt_innen wurden entlastet. In Hamburg werden die Einsparungen in der Verwaltung pro Jahr auf 1,6 Mio. EUR beziffert. So wird vom Gesundheitsmanagement der Krankenkasse profitiert, aber auch, dass etwa verschriebene Medikamente als Kassenrezept von entsprechenden Rabattverträgen profitieren. Zum anderen schützt der vereinfachte Zugang zu medizinischen Leistungen einer Chronifizierung von Erkrankungen vor, somit auch vor steigenden Folgekosten. Zuletzt ist auch festzuhalten, dass eine derartige Regelung den Menschen, die davon Gebrauch machen, einen Gutteil an Autonomie und menschenwürdiger Gesundheitsfürsorge im Verständnis einer ernstgemeinten Willkommenskultur zukommen lässt.
Gerade in Zeiten wieder steigender Zahlen von Asylanträgen (zum Zeitpunkt des Erscheinens, Anm. d. A.) , scheint jede Maßnahme, die zugunsten der untergebrachten Menschen kommt und ebenso die Verwaltung entlastet, als sinnvoll. In einer Stellungnahme der AOK Nordost heißt es dahingehend: „Die Übernahme der medizinischen Versorgung für die nach dem Asylbewerberleistungsgesetz § 1 Leistungsberechtigten durch die Krankenkassen nach § 264 Abs. 1 SGB V ist sinnvoll, weil sie die Krankenbetreuung der Asylbewerber/innen verbessern könnte, sich deren Betreuung wirtschaftlicher gestalten ließe und die Kommunen von dieser Aufgabe entlastet werden können.“**
Die Übertragung des Modells von Stadtstaaten auf kreisfreie Städte und Landkreise, wie sie als Gebietskörperschaften in Sachsen vorkommen, erscheint in abgewandelter Form möglich. So wurde beispielsweise 2013 der Rostocker Oberbürgermeister von der Bürgerschaft beauftragt, auf Grundlage des § 264 Abs. 1 SGB V in entsprechende Verhandlungen mit der AOK Nordost zu treten. Ein ähnlicher Antrag scheiterte 2014 in Dresden denkbar knapp mit 35 zu 34 Stimmen. Im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung in Sachsen müssten also insgesamt 13 Verträge geschlossen werden, von daher wäre eine landesweite Regelung sinnvoll oder aber ein Vertragswerk, dem alle Gebietskörperschaften in gleicher Form beitreten können, um Bürokratie abzubauen. Theoretisch ist aber auch eine spezifische Abrechnung der einzelnen Gebietskörperschaften möglich.
Mit einer zunehmenden dezentralen Unterbringung von asylsuchenden Menschen wird auch die medizinische Versorgung mehr und mehr dezentral und „in der Fläche“ erfolgen müssen. Das Modell einer elektronischen Chipkarte von Beginn an, kann diese Entwicklung unterstützend begleiten, mit einer Vielzahl an Vorteilen für alle Beteiligten. Insbesondere für die Menschen, die vor undenkbaren Lebensumständen fliehen, ist eine rasche gesundheitliche Betreuung von enormer Bedeutung. Hier können die Landkreise und kreisfreien Städte vorweg gehen, um auch für diese Menschen ein gutes Leben in den Gemeinden des Freistaates zu ermöglichen.***

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* Vgl. Mehrhoff, Klaus: Bei Flüchtlingen. Zahn ziehen statt plombieren – Eine Studie über die Zahngesundheit von Asylsuchenden in Würzburg.

** Vgl. Stellungnahme der AOK Nordost zur öffentlichen Anhörung „Möglichkeiten der Übernahme der medizinischen Versorgung für die nach dem Asylbewerberleistungsgesetz §1 Leistungsberechtigten durch die Krankenkassen nach §264 Abs. 1 SGB V, vom 24.03.2014, S. 9.

*** Nach Auffassung des Deutschen Städte- und Gemeindebundes ist „die Gesundheitskarte nach dem Bremer Modell unverzichtbar.“